Première loi spéciale en France depuis décembre 1979
Mi décembre 1979, le Conseil constitutionnel déclarait le projet de loi de finances 1980 inconstitutionnel pour des raisons procédurales. Dès lors, une loi spéciale avait été votée afin de permettre au « Parlement et au Gouvernement […] de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ».
Budget 2025 : la nouvelle proposition de projet de loi spéciale
Le projet de loi spéciale a été présenté par le Gouvernement démissionnaire le 11 décembre 2024.
Qu'est-ce qu'une loi spéciale et comment fonctionne la loi spéciale?
Une loi spéciale est une procédure législative exceptionnelle utilisée lorsque la loi de finances ne peut pas être adoptée avant le 1er janvier. Prévue par l’article 47 de la Constitution et l’article 45 de la LOLF, elle permet à l’État de continuer à fonctionner, en l’autorisant notamment à percevoir les impôts existants et à financer les dépenses publiques essentielles jusqu’à l’adoption du budget annuel définitif. Cette loi, généralement très courte et strictement provisoire, garantit la continuité des services publics et évite toute paralysie administrative en cas d’impasse budgétaire.
La loi spéciale fonctionne comme un mécanisme d’urgence destiné à garantir la continuité de l’État lorsqu’aucune loi de finances ne peut être adoptée avant le 1er janvier, ce qui empêcherait normalement l’État de percevoir les impôts et d’engager des dépenses
Pourquoi une loi spéciale est-elle nécessaire?
Une loi spéciale devient nécessaire lorsque le projet de loi de finances ne peut pas être voté et promulgué avant le 1er janvier, ce qui empêcherait légalement l’État de percevoir les impôts et d’assurer le financement des services publics. En effet, sans budget adopté dans les délais, l’État perd son autorisation annuelle de lever l’impôt et de dépenser, ce qui créerait un risque majeur de paralysie administrative. La loi spéciale sert ainsi de solution transitoire : elle ne remplace pas le budget, mais évite tout blocage de l’appareil d’État jusqu’à l’adoption définitive de la loi de finances. Grâce à elle, la France se prémunit contre un « shutdown » à l’américaine et peut continuer à assurer ses missions publiques sans interruption
Adoption du projet de loi spéciale à l'Assemblée nationale et au Sénat
Le 16 décembre dernier, l’Assemblée nationale, présidée par Yaël Braun-Pivet, a procédé à la première lecture du texte de loi. L’Assemblée a par la suite adopté, à l’unanimité, le projet de loi spéciale. Le texte de loi a ensuite été examiné au Sénat en séance publique et également approuvé.
Pas de rétroactivité sur certaines aides à l'innovation
Antoine Armand, ministre de l’Économie et des finances du Gouvernement démissionnaire, a précisé, lors de son audition sur ce projet de loi spéciale, qu’il n’y aurait pas de rétroactivité sur certaines aides à l’innovation.
Crédit d'Impôt Innovation (CII) et Crédit d'Impôt Collection (CIC)
De ce fait, dans l’hypothèse où le Gouvernement du premier ministre François Bayrou serait favorable à la prorogation des dispositifs du Crédit d’Impôt Innovation (CII) et Crédit d’Impôt Collection (CIC), il y aurait une période minimale qui ne serait pas couverte par ces crédits d’impôt. En attendant, ces dispositifs disparaitront mécaniquement au 1er janvier 2025.
Pour pallier cette disparition des propositions sont faites.
D’abord, il est proposé la présentation de « mini budgets » autour de mesures consensuelles, telles que des aides à l’innovation. Ensuite, la préconisation de la présentation d’un projet de loi portant diverses dispositions d’ordre financier.
Crédit d'Impôt Recherche (CIR)
S’agissant du Crédit d’Impôt Recherche (CIR), les Sénateurs avaient achevé le week-end du 30 novembre 2024 l’examen du Projet de loi de finance (PLF) pour 2025 et devaient procéder à un vote final.
Cependant, le 2 décembre, le Gouvernement Barnier a déclenché l’article 49.3 de la Constitution afin de faire adopter, sans vote, le Projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) à l’Assemblée nationale.
Cela a eu comme conséquences : la censure du Gouvernement de Michel Barnier, le rejet du PLFSS et la suspension des discussions autour du PLF 2025.
Avant la suspension des discussions autour du PLF 2025, il avait été acté concernant le CIR un certain nombre de modifications à savoir :
- Les frais de fonctionnement passent de 43 à 40% ;
- Une exclusion des dépenses de veille technologique et de brevets de l’assiette du CIR ;
- Une précision sur la définition des subventions publiques susceptibles d’être déduites de l’assiette de calcul du CIR.
L'avenir du Projet de loi de finances (PLF) pour 2025
C’est le prochain Gouvernement de François Bayrou qui sera chargé de statuer sur ces sujets.
Le premier ministre François Bayrou devra, avec l’aide de son Gouvernement, également décider s’il entend donner une suite au PLF présenté par le précédent Gouvernement Barnier, et encore en discussion au Parlement, ou bien s’il souhaite présenter son propre projet.
Est-ce que 2026 se dirige vers une loi spéciale pour le budget 2026 et q u'est-ce qui va changer pour les impôts en 2026 si l'on se dirige vers une loi spéciale ?
Avec le recul, nous savons désormais que « oui ». Comme en attestent les informations officielles, le budget 2026 n’a pas pu être adopté avant la fin de l’année 2025, faute d’accord entre députés et sénateurs lors de la commission mixte paritaire du 19 décembre 2025. Le gouvernement a donc présenté puis fait adopter une loi spéciale le 23 décembre 2025, afin d’éviter qu’aucun budget ne soit en vigueur au 1er janvier 2026. Cette loi spéciale garantit la continuité de l’État en attendant la promulgation de la loi de finances 2026. [economie.gouv.fr], [info.gouv.fr]
Concrètement, cette loi autorise temporairement la perception des impôts existants, sans modification des barèmes ni création de nouvelles mesures fiscales : tout reste basé sur les règles de l’année précédente. Elle sert uniquement à maintenir les recettes et le fonctionnement des services publics jusqu’à l’adoption définitive de la loi de finances 2026, sans impact direct pour les contribuables.
Concernant le CIR, cela n’a aucun impact – les modalités du calcul du CIR 2025 continuent de s’appliquer jusqu’à la promulgation de la Loi de Finances 2026.
La loi de finances 2026 sur le CIR 2026 et le Budget 2026 de l'Assemblée Nationale en résumé
La loi de finances pour 2026 a connu un parcours parlementaire complexe avant d’être finalement adoptée. Après un premier rejet à l’Assemblée nationale le 21 novembre 2025, le Sénat a approuvé le texte en première lecture le 15 décembre, mais la commission mixte paritaire du 19 décembre n’est pas parvenue à trouver un compromis. Le gouvernement a alors dû recourir à l’article 49.3 pour faire adopter successivement la partie « recettes » puis la partie « dépenses » du budget, en janvier 2026. Les motions de censure déposées contre ces recours ont toutes été rejetées, ce qui a permis à l’Assemblée nationale de considérer le budget comme adopté en lecture définitive le 2 février 2026. La loi de finances 2026 a finalement été promulguée le 19 février et publiée au Journal officiel le 20 février.
Concernant le Crédit d’impôt recherche (CIR), aucun changement législatif n’a finalement été intégré dans la loi de finances 2026. Le projet initial ne contenait aucune mesure modifiant le dispositif, même si plusieurs amendements avaient été discutés en séance publique à l’Assemblée nationale les 28 octobre, 29 octobre et 14 novembre 2025. Ceux‑ci proposaient notamment d’instaurer un mécanisme anti‑délocalisation imposant le remboursement du CIR pour les entreprises transférant leurs activités à l’étranger, ainsi qu’un renforcement des conditionnalités et une incitation à l’emploi scientifique. Cependant, tous ces amendements sont tombés automatiquement après le rejet de la première partie du PLF le 21 novembre, ce qui a conduit au retour à la version initiale, transmise au Sénat sans modification.
En définitive, le CIR 2026 reste inchangé dans la loi promulguée. Malgré des débats politiques intenses orientés vers une meilleure protection de la souveraineté technologique et la lutte contre la délocalisation des activités de R&D, aucune de ces propositions n’a été retenue dans le texte final. Le dispositif conserve donc ses paramètres traditionnels : 30 % de crédit d’impôt jusqu’à 100 millions d’euros de dépenses éligibles et 5 % au‑delà, avec une logique de stabilité fiscale destinée à préserver l’attractivité de la R&D en France.
Pour aller plus loin
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